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Conferências mobilizaram cerca de cinco milhões de pessoas

Entre 2003 e 2010, 74 conferências nacionais foram realizadas em 40 temas. Apesar dos números, poder de influência nas políticas públicas ainda é um desafio.

A pesquisa “Arquitetura da Participação no Brasil: avanços e desafios”, produzida pelo Instituto Pólis e pelo Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc) em 2011, trouxe dados sobre abrangência e efetividade dos processos de conferência. Entre 2003 e 2010, foram realizadas 74 conferências nacionais em 40 temas. Dentre esses números, a Conferência Nacional de Educação, que teve sua primeira edição em 2010. Sua segunda edição está marcada para fevereiro de 2014, em Brasília, e tem como tema central “O PNE na articulação do Sistema Nacional de Educação: Participação Popular, Cooperação Federativa e Regime de Colaboração”.

Em meio à realização de conferências estaduais de educação em vários estados brasileiros, discute-se a importância da mobilização e da participação social em espaços nascidos para esse intuito. Para Ana Cláudia Teixeira, pesquisadora do Núcleo de Pesquisa em Participação, Movimentos Sociais e Ação Coletiva (Nepac/Unicamp), os processos de conferência ainda enfrentam dois tipos de problema. Um deles é o pouco retorno do governo para a sociedade sobre as diretrizes decididas nesses espaços. “Há grande relevância no envolvimento amplo da população no diálogo a respeito de diferentes temas, porém não é admissível que as questões não sejam encaminhadas, enfraquecendo a mobilização social”, afirma.

As resoluções e propostas surgidas nas conferências, ainda segundo Ana, costumam ser genéricas e de difícil operacionalização. “Muita gente que participa seguidamente destes processos de conferências tem afirmado que eles tem ficado repetitivos, que na conferência seguinte voltam as mesmas proposições sem que se saiba se elas foram ou não encaminhadas. Há uma sensação de um ‘eterno recomeçar’, que certamente desgasta o processo e a motivação dos participantes”.

Em relação a esse tema, Denise Carreira, coordenadora da área de educação da Ação Educativa, acredita que as conferências devem ser mais amigáveis e abertas, para que sejam consideradas pelos gestores públicos como base nos processos de tomada de decisão. Durante a I Conferência Estadual de Educação e Relações Étnico-raciais de São Paulo, realizada nos dias 12 e 13 de setembro, na capital paulista, Denise participou da plenária sobre gestão democrática, participação popular e controle social na educação. “É necessário abordar o poder de influência [das conferências], mas também fazer uma discussão ampla sobre as suas condições de funcionamento e suas metodologias, para que elas possam envolver outros sujeitos, além daqueles que participam tradicionalmente desses espaços”, afirmou.

As conferências são processos participativos realizados para interlocução entre representantes do Estado e da sociedade visando à formulação de políticas públicas. Antes das etapas nacionais, elas são precedidas por fases municipais e estaduais. A pesquisadora Ana Cláudia ressalta que, dos 40 temas diferentes abordados, 28 foram inéditos. “Deste total [74 conferências], 21 ocorreram uma única vez, nove contaram com duas edições, cinco com três edições e outras cinco com quatro edições”.

Além de definir princípios e diretrizes de políticas públicas, as conferências têm como papel avaliar programas em andamento, dar voz e voto aos vários segmentos representados, avaliar e propor instrumentos de participação popular na concretização de diretrizes e na discussão orçamentária. “É importante ressaltar que as conferências se constituem como processos participativos, não são apenas atividades ou eventos, pois em geral desenvolvem-se ao longo do tempo e não pontualmente. Além disso, têm ações conectadas nos diferentes níveis da federação e há a intenção, declarada, de encaminhar as decisões geradas no processo de discussão”, diagnostica o estudo de 2011.

A pesquisadora ressalta o trabalho na organização, articulação de recursos e mobilização para as conferências, especialmente no nível municipal. “Ao mesmo tempo, se encararmos estas conferências como oportunidades de ‘experimentação’ e de levantamento de questões, já que não há obrigatoriedade legal para a realização da maioria e que boa parte delas foi realizada uma única vez e não teve continuidade, talvez ainda seja possível ampliar a mobilização e realizar conferências sobre temas que precisam ser mais discutidos pela sociedade brasileira.” No entanto, é inviável transformar 40 conferências numa rotina a cada dois ou três anos, especialmente se elas continuarem com um caráter de levantamento de propostas sem devolutiva por parte do Estado.

Histórico

Conferências em algumas áreas de políticas públicas, como a saúde, são anteriores à Constituição de 1988. No entanto, elas foram resignificadas a partir da carta fundamental, através de leis específicas. Ana Cláudia explica que o Conselho Nacional de Saúde (CNS), criado em 1930, deixou de ser um órgão consultivo do ministério em 1990 e “passou a ser espaço central na gestão da política de saúde. Com a pressão do movimento sanitarista, a composição do conselho foi se alterando no sentido do fortalecimento da gestão participativa”. Composto inicialmente por associações médicas, especialistas e gestores públicos, a partir da década de 90 incorporou usuários, trabalhadores, gestores e prestadores. “O mesmo se deu com as conferências, que já existiam, mas foram alteradas no seu formato, finalidade e composição”.

Inspirado nas experiências de outros países, com influências e tendências diversas, o debate sobre participação, de acordo com Ana, era muito forte no interior da esquerda brasileira no fim do período militar, em que tentava-se criar uma democracia que não fosse apenas representativa. “E fizemos ‘sincretismos’, que procuravam misturar por exemplo, a ideia do saber popular (muito marcado nos anos 70 e 80 pela literatura e prática de Paulo Freire), com o debate europeu de organização das políticas públicas, e o debate comunitarista norte-americano. O resultado é que não há em nenhum outro país este jeito de fazer participação (com conselhos e conferências) por políticas públicas. Isso certamente é uma criação brasileira”.

Participação efetiva

Durante a conferência de Educação e Relações Étnico-raciais, Denise levantou formas e dimensões da participação social no país. “A participação é um direito humano, não é uma concessão, garantido na normativa nacional e internacional, e representa o direito de toda pessoa participar das decisões que afetam a sua vida e de sua coletividade”, afirmou.

Segundo Denise, a participação tem uma dimensão formativa, no sentido de aprendizado; outra organizativa, gerando um espaço de diálogo, construção de alianças e fortalecimento de agendas. A participação também qualifica e amplia os parâmetros da demanda social por direitos e deve influenciar os processos de tomada de decisão, defende. Denise alerta que esse último ponto é fundamental e normalmente vem acompanhado de uma grande disputa.

Ela elencou ainda formas de participação que se deve evitar, como as participações figurativas, que tem pouco impacto nos processos de decisão, a participação controlada e a burocrática. Citou também que não são efetivas participações colaborativas, em que a sociedade civil ajuda a implementar algo que já foi decidido anteriormente, e aquelas consultivas, que reforçam consultas que ouvem, porém que não impactam as políticas.

A institucionalidade desses processos participativos é apontada por elas como insuficiente, o que diminui o poder de influência nas decisões. “Quais são as condições efetivas para garantir que essa participação ocorra de fato? Como avançar no aprimoramento de instâncias e processos participativos com relevância social, que dialogue com as necessidades concretas, com as expectativas e propostas dos sujeitos?”, comenta Denise.

De acordo com Ana Cláudia, poucas conferências estão instituídas em lei. A maioria está regulamentada por decreto, portaria ou resolução. Para ela, a baixa institucionalidade abriga tanto vantagens, como desvantagens. “A vantagem seria que primeiro pudesse se experimentar estas experiências, e depois consolidá-las em lei”. No entanto, elas ficam vulneráveis às iniciativas governamentais de convocarem ou não esses espaços.

Para a pesquisadora, uma das conquistas dos espaços de conferência é a ampliação das vozes dissonantes, dando voz a quem não tem. “Nossa democracia avançou, mas o país segue nas suas relações sociais e na política em geral patrimonialista, clientelista, machista, paternalista. O fato das conferências trazerem para o debate atores plurais (e especialmente setores populares, e não apenas os técnicos ou especialistas) pode parecer pouco, mas não é”. Além disso, ela acrescenta que, durante o governo Lula, houve muita “experimentação”. “Foram lançados diferentes temas para serem debatidos por toda a sociedade, e isso foi positivo porque mobilizou diversos setores da sociedade para refletir sobre questões nacionais”, comenta Ana Cláudia. Um desafio seria fazer com que os processos de conferência entrem, de fato, no ciclo de políticas públicas, “de que ele seja um momento sério de avaliação e de definição de diretrizes, que sejam incorporadas ao processo do fazer e pensar políticas públicas”, afirma.

Desafios para a Conae

Para Denise, é necessário superar a fragmentação e situar as agendas no debate sobre qualidade educacional na Conae. Além disso, ela enfatizou que condições institucionais mais adequadas são fundamentais. “As agendas dos movimentos de educação, para se realizarem a partir do Estado, exigem inovação institucional.”

Na conferência, defende, deve-se fazer um balanço das normativas que organizam os sistemas de educação conquistados na última década, buscando uma articulação maior das políticas. “Conquistamos uma série de normativas, sobretudo do Conselho Nacional de Educação, mas que tem muita dificuldade de chegar no chão da escola”. Da mesma maneira, ainda há uma distância grande entre as normativas legais e as políticas de avaliação educacional, diz.

O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) lança entre os dias 23 e 27 de setembro a publicação “Conferências Nacionais – atores, dinâmicas participativas e efetividade”. O livro pode ser baixado aqui.

De Observatório da Educação

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