O Itamaraty, uma das estruturas institucionais mais antigas do país, se desenvolveu e se consolidou como um corpo burocrático dos mais insulados, capaz de monopolizar a formulação e implementação da política externa e de se blindar das interferências e transformações da política doméstica. A política externa brasileira foi, historicamente, decidida exclusivamente pelo Estado. Essa ausência de abertura no processo decisório sobre questões internacionais naturalizou um entendimento de que política externa não diz respeito à ampla sociedade, mas apenas à elite burocrática preparada para tal serviço. Entretanto, o fortalecimento da democracia no país, a partir da década de 1980, somado a crescente inserção internacional do Brasil, têm incentivado as demandas e pressões da sociedade por maior transparência, participação e controle sobre o conteúdo e impactos da política externa brasileira.
Desde o fim do regime ditatorial no Brasil, em 1985, o país tem caminhado no sentido de consolidação da democracia através do fortalecimento de instituições democráticas estáveis e do aumento da participação do povo nos assuntos políticos. Assim, em um contexto democrático, o governo está sujeito ao monitoramento, participação e às pressões de diferentes grupos que afetam a tomada de decisão política. Entretanto, contrastando com esse cenário de participação e debate público, observa-se a formulação da política externa fortemente insulada e fechada à participação da sociedade civil.
O Ministério das Relações Exteriores tem suas origens no século XIX, nos primórdios da Secretaria de Estado dos Negócios Estrangeiros (1823), mas seu fortalecimento institucional está diretamente ligado à formação do Estado nacional brasileiro durante o governo de Getúlio Vargas, seus processos de modernização estatal e burocratização. As iniciativas de modernização encabeçadas por Vargas, por sua vez, esbarraram em uma estrutura administrativa historicamente atrelada a um sistema oligárquico, marcado pelo modelo da patronagem e pela política do coronelismo (1). Nesse contexto a construção do aparelho institucional do Estado brasileiro foi se desenrolando buscando lidar com essas influências fortemente presentes na política nacional. A estruturação dos laços entre a sociedade e o Estado no Brasil foi caracterizada, seguindo o modelo proposto por Edson Nunes, em 1997, pelas “quatro gramáticas” (2) que ainda hoje convivem e se inter-relacionam tanto na política como na burocracia – e na relação entre elas –, que são: o clientelismo, o corporativismo, o insulamento burocrático e o universalismo de procedimentos (meritocracia).
O Itamaraty se construiu e se fortaleceu na gramática do insulamento, apoiado também na meritocracia. O processo de racionalização burocrática desse Ministério, que começou no início do século XX e perdurou até os dias de hoje, buscou desenvolver a carreira diplomática através da ampliação do quadro de funcionários, da consolidação da carreira em bases meritocráticas e garantindo sua autonomia tanto em relação ao sistema social nacional como aos demais setores do próprio aparelho estatal (3).
As iniciativas de modernização do governo no início do século passado, pautadas pelo tipo ideal weberiano de burocracia, que teve na criação do Dasp (Departamento Administrativo do Serviço Público), em 1938, seu expoente máximo, fortaleceu, ainda que indiretamente, a institucionalização do Itamaraty. Do ponto de vista de seus diplomatas, a seleção mediante concursos públicos centralizada no Dasp – além do controle político que esse “superministério” exercia – era prejudicial para o Itamaraty. Para evitar um possível enfraquecimento do Itamaraty e bloquear a entrada de diplomatas com diferentes visões e backgrounds, que poderiam prejudicar a coesão do Ministério, foi criado, em 1945, como política reativa ao governo central, o Instituto Rio Branco, no sentido de manter sob o controle dos diplomatas a seleção dos novos membros da carreira (4). Além disso, o Instituto também colaborou para aumentar a participação dos diplomatas na formulação da política externa, em detrimento da figura do Ministro de Estado das Relações Exteriores, e para garantir seu insulamento e autonomia frente aos acontecimentos e dinâmicas do âmbito nacional.
Seguindo a definição de Edson Nunes (1997), por insulamento entende-se “o processo de proteção do núcleo técnico do Estado contra a interferência oriunda do público ou de outras organizações intermediárias. O insulamento burocrático significa a redução do escopo da arena em que interesses e demandas populares podem desempenhar um papel” (5).
Esse arranjo institucional do MRE proporcionou as condições ideais para que essa instituição se consolidasse, ao longo do tempo, como o único corpo técnico capaz de formular a direção da política externa brasileira. Somado ao processo interno de criação do Itamaraty temos a herança da Guerra Fria e da visão realista presente nas Relações Internacionais, que reforça essa lógica isolacionista ao definir política externa a dois fatores basicamente: independência e segurança, em primeiro lugar, e promoção e proteção dos interesses econômicos em segundo (6). Há também, de acordo com a análise do pesquisador Dawisson Lopes (2013), outro fator de interferência que diz respeito a uma compartimentalização entre os meios e os fins da política externa, isolamento esse que leva a uma suposição de que uma vez escolhida a ação o desenrolar da política externa se daria de maneira subordinada. Essa visão entende a política externa como pura policy, imune às políticas de poder. Como resultado se observa, no Brasil, que o monopólio do Itamaraty sobre os assuntos internacionais formou uma elite responsável que blindou essa política da pressão das grandes maiorias e, assim, da lógica democrática.
O fortalecimento do aparato estatal ao longo do século XX colaborou para criar uma autonomia das burocracias frente aos partidos políticos e para torná-las os atores responsáveis pela formulação das diretrizes e projeto de nação para a sociedade. Campello de Souza (1976), em sua tese, argumenta que a forma centralizada do Estado, baseada na ideia de que os partidos não são representativos, mas sim os tecnocratas e o conjunto das leis – conceito herdado do positivismo, que defendia o formalismo da teoria e negava a discussão em torno do conteúdo da norma – vai promover um esvaziamento das funções do partido e implicar na desinstitucionalização desses atores. A função governativa é, historicamente no Brasil, responsabilidade dos órgãos burocráticos que se tornaram os atores decisivos na relação entre sociedade e Estado, em detrimento dos partidos políticos que viraram espaços clientelistas, que exercem, em alguma medida, influência, mas nunca chegaram a desenvolver suas funções governativas, de fato, se tornando atores coadjuvantes sem projetos de nação ou incapazes de desenvolvê-los (7).
Retomar esse histórico da formação do Estado brasileiro e da centralização nas organizações burocráticas é importante para entender o insulamento do Itamaraty, que se apresenta, junto com as Forças Armadas, como expoente máximo dessa lógica tecnocrática. Esse Ministério se profissionalizou precocemente frente às outras burocracias na história do país e contou com um status de prestígio interno e externo que logrou alcançar e manter ao longo de sua existência. Observa-se como consequência que, se os partidos não conseguiram desenvolver o papel de formuladores das funções governativas sobre os assuntos internos no que tange aos assuntos de política externa há, historicamente, uma politização ainda menor dos partidos.
Seguindo a definição proposta por Juan Carlos Pereira (2008), em seu “Diccionario de Relacionaciones Internacionales y Politica Exterior”, entende-se por “política exterior democrática” o conjunto dos seguintes fatores: estar submetida ao controle do parlamento nacional; levar em consideração o peso da opinião pública; contar com partidos políticos atentos à dimensão internacional dos fenômenos sociais; ser conduzida por um órgão especializado; integrar-se a um sistema de Estados e absorver os valores da sociedade internacional; combinar a legitimidade doméstica com a legitimidade internacional (estar submetida a mecanismos de controle democrático); e fundamentar-se na noção de paz democrática (8).
A partir dessa definição podemos identificar alguns limites em relação à democratização da política externa no Brasil: os partidos políticos têm, historicamente, pouco envolvimento na seara internacional, o Ministério não está submetido a mecanismos de controle democrático e a opinião pública exerce pouca influência. A discussão sobre democratização da política externa tem base nos princípios da participação e controle social sobre todos os assuntos públicos. Entretanto, o MRE tem, ainda que em um atual contexto democrático, mantido o processo de formulação da política externa sem o constrangimento de normas e mecanismos de controle social. Nas palavras da pesquisadora Letícia Pinheiro, “[…] o Itamaraty sob a Nova República tem conseguido ganhar representatividade sem, todavia, arcar com os ônus típicos de regimes democráticos” (9).
Entretanto, possibilidades para a transformação dessa realidade têm se desenvolvido e ganhado força no Brasil, principalmente após a Nova República. A redemocratização do país nos anos 80 traz consigo um forte movimento pela adoção e desenvolvimento de um regime democrático com valor substantivo, ampliando a participação de uma pluralidade de atores na formulação das políticas públicas, assim como nos canais de diálogo. No governo Fernando Henrique Cardoso o Brasil já contava com uma democracia consolidada, que se manteve no governo Lula e permanece no governo Dilma Roussef. O diálogo e negociação, características essenciais de um regime democrático, se fortaleceram nos últimos anos, assim como a importância da participação em todo o processo político e não apenas nos momentos eleitorais.
Esse movimento de aprofundamento da democracia, somado à globalização e ampliação das relações internacionais – inclusive da própria inserção internacional brasileira –, tem colaborado para dar visibilidade aos questionamentos sobre a lógica hermética do Itamaraty e do fazer político externo. Esse movimento de internacionalização dos países aumenta os impactos das questões externas sobre os assuntos domésticos, evidenciando, cada vez mais, a falsa independência entre essas duas esferas.
Dentre os movimentos nesse sentido temos o fortalecimento do próprio regime democrático no país, que vem ocorrendo desde 1988, a pressão da sociedade civil sobre os assuntos internacionais que também tem se aprofundado, assim como a criação de canais de diálogo e de espaços que proporcionam um acompanhamento sistemático da sociedade.
Observa-se um movimento na política externa brasileira, principalmente a partir do governo Itamar Franco, de intensificar a participação no Brasil em foros internacionais. Em 1992 foi realizada a Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, a Eco-92 no Rio de Janeiro, e o Brasil passa a apoiar a construção de uma agenda para o desenvolvimento na ONU, além de defender a reforma da organização e de se candidatar para um assento permanente no Conselho de Segurança da organização. Vale ressaltar a participação da sociedade civil nessas Conferências Mundiais, com uma presença atuante e através da qual diversos movimentos se articularam e se mobilizaram frente à temas internacionais, como a proteção do meio ambiente e acordos de livre comércio.
Durante esse mesmo governo o diplomata Celso Amorim é nomeado Ministro das Relações Exteriores e inicia um processo de afirmação do compromisso do governo com os pilares da democracia no exercício da PEB, conforme apresenta publicamente no artigo publicado no Correio Braziliense, em 1995, intitulado “Diplomacia e Democracia”, no qual afirma que: “[…] a diplomacia brasileira, coerentemente com nossas aspirações democráticas, se caracteriza, por um lado, pela abertura ao diálogo participativo com a sociedade e, por outro, pela transparência com que perseguimos nossos objetivos em relação a outras nações” (10).
Durante o governo FHC os processos de integração se ampliaram, tendo a criação do MERCOSUL como destaque, e se reforçou a defesa dos principais instrumentos do direito internacional, como a não intervenção, a solução pacífica de controvérsias e autodeterminação dos povos. A entrada do governo Lula da Silva, em 2003, mantem uma continuidade com a política anterior, mas amplia significativamente as relações internacionais do Brasil, com destaque para a relação com a América Latina e África, e uma maior abertura para participação da sociedade civil nos assuntos externos.
Diversas iniciativas de multiplicação de espaços de diálogo e consultas referentes aos assuntos de política externa se desenvolveram, tais como: a criação do Fórum IBAS (11), a busca de cooperação intersetorial com entidades da sociedade civil e a abertura de programas como o MERCOSUL Social e Participativo e a aprovação, em setembro de 2013, de diretrizes para a implementação do Fórum da Participação Cidadã da UNASUL (União de Nações Sul-Americanas). Além disso, também houve mudanças no próprio Itamaraty através de ações como: i) a disponibilidade da agenda com os compromissos diários do Ministro das Relações Exteriores na internet; ii) a presença institucional do MRE em redes sociais (YoutTube, Facebook e Twitter); iii) a diplomacia pública praticada via FUNAG e o patrocínio a encontros culturais e acadêmicos (com destaque para a Conferência Nacional sobre Política Externa e Política Internacional (12). Registra-se, ainda durante o governo Lula, a crescente cobertura da imprensa sobre temas de política externa e um começo de uma alegada ideologização/partidarização da política externa brasileira (13).
O fortalecimento da lógica democrática sobre a política externa brasileira implica a discussão, representação de ideias e opiniões de diferentes grupos da sociedade nos assuntos internacionais, superando a visão única da elite burocrática que prevaleceu por séculos sobre o fazer político externo. A divergência de opiniões e interpretações sobre a política externa não significa a destruição da coesão interna no Itamaraty e a consequente inviabilização e descontinuidade da política externa, mas sim o fortalecimento e legitimação das ações internacionais empreendidas pelo Brasil.
O Brasil destinou R$ 1,6 bilhão de reais para a cooperação internacional em 2010, o que significou um aumento de 91,2% em comparação a 2009. Aproximadamente 34% desse valor foram destinados para cooperação bilateral, tendo a região da América Latina e Caribe e da África como prioritárias (14). Nos últimos dez anos, as exportações do Brasil para os países do Mercosul somaram US$ 169 bilhões, gerando um superávit de US$ 46 bilhões para o país (15). O Brasil é o quarto país com maior presença diplomática no continente africano, com 38 embaixadas, sendo que 19 delas foram abertas nos últimos dez anos.
Durante o governo Lula houve uma priorização da África na agenda internacional e diversas ações se desenvolveram, como a instalação de um escritório da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA) em Gana, a construção da fábrica de antirretrovirais em Moçambique, a fazenda-modelo para a produção de algodão no Mali e a criação da Universidade da Integração Internacional da Lusofonia Afro-Brasileira (UNILAB), com metade das vagas para alunos africanos. Além disso, durante o governo Dilma o BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) inaugurou um escritório de representação em Johanesburgo, na África do Sul. Desde 2007, o BNDES desembolsou US$ 2,9 bilhões para operações na África. Ainda que essa região represente 6% do total do intercambio comercial brasileiro com o resto do mundo, essa proporção tem aumentado constantemente na última década. Entre 2000 e 2012, a corrente de comércio entre as duas regiões aumentou mais de seis vezes, passando de US$ 4,9 bilhões para US$ 26,5 bilhões (16).
Entretanto, diversos questionamentos têm surgido acerca dos projetos de cooperação e os investimentos brasileiros em outros países. Movimentos e organizações da sociedade civil tem se mobilizado para monitorar os impactos negativos das políticas postas em prática e pressionar para que os processos de formulação, implementação e avaliação desses projetos sejam mais transparentes e envolvam mais atores. O caso do Programa ProSavana é um dos exemplos de disputa. O Governo da República de Moçambique, em parceria com os Governos do Brasil e do Japão, lançou, oficialmente, em abril de 2011, este programa com o objetivo de promover o desenvolvimento da agricultura nas savanas tropicais do Corredor de Nacala, no Norte de Moçambique visando o combate à pobreza. O projeto irá ocupar uma área estimada de 14,5 hectares de terra e tem apresentado sérias e iminentes ameaças de usurpação de terras dos camponeses e remoção forçada das comunidades das áreas que ocupam atualmente.
A principal crítica dos camponeses e camponesas e da população afetada pelo projeto diz respeito à grandeza do Programa e a ausência de um debate público profundo, amplo, transparente e democrático impedindo essa população de exercer o direito constitucional de acesso à informação, consulta, participação e consentimento informado sobre um assunto de grande relevância social, económica e ambiental (17). Mais de 80% da população moçambicana tem na agricultura familiar o seu meio de vivência, respondendo pela produção de mais de 90% da alimentação do país. O Prosavana, nesse sentido, tem se constituído como um instrumento que favorece a entrada no país de corporações transnacionais, que acabam prejudicando a autonomia das famílias e desestruturando os sistemas de produção camponesa, podendo provocar o surgimento de famílias sem terra e aumento da insegurança alimentar.
Diversas são as pressões vindas da sociedade civil no sentido de ampliar os canais de diálogo sobre os projetos internacionais que o Brasil tem desenvolvido, assim como democratizar o processo de formulação, implementação e avaliação desses projetos. Superar o insulamento do Itamaraty e de suas agências (como a Agência Brasileira de Cooperação – ABC), não significa colocar um fim nesse Ministério, mas sim ampliar o “escopo da arena em que interesses e demandas populares podem desempenhar um papel” (18). O viés aristocrático, de acordo com a professora Maria Regina Soares de Lima (2013), é um dos principais empecilhos à maior porosidade da diplomacia brasileira aos insumos da sociedade civil.
Em suma, as pressões vindas da sociedade civil e as ações tomadas pelo governo e pelo próprio Ministério no sentido de aumentar os espaços de diálogo, somados às reflexões acadêmicas sobre o tema, estão dando forças ao desenvolvimento de um debate, ainda que incipiente, sobre a importância da democratização da política externa não apenas para garantir relações internacionais justas em todas as suas dimensões – econômica, social e ambiental –, e, consequentemente, para o fortalecimento de um Sistema Internacional democrático, mas, principalmente, para fortalecer e melhorar a própria democracia como regime político no Brasil.
(1) ABRUCIO, Luiz Fernando; PEDROTI, Paula; PÓ, Marcos Vinicius. A Formação da burocracia brasileira: a trajetória e o significado das reformas administrativas. In: Burocracia e política no Brasil: Desafios para o Estado democrático no século XXI. (Orgs) LOREIRO, Maria Rita; ABRUCIO, Luiz Fernando; PACHECO, Regina Silvia. FGV: Rio de Janeiro, 2010.
(2) NUNES, Edson de Oliveira. A gramática política do Brasil: clientelismo,corporativismos e insulamento. Rio de Janeiro: Garamond, 1997.
(3) CHEIBUB, Zairo Borges. A Carreira Diplomática no Brasil: O Processo de Burocratização do Itamaraty. Revista de Administração Pública: Rio de Janeiro. vol.23, abr. 1989.
(4) BARROS, Alexandre de S. C. A formulação e implementação da política externa brasileira: o Itamaray e os novos atores. In: MUÑOZ, Heraldo; TULCHIN, Joseph (ED). A América Latina e a política mundial. São Paulo: Convívio, 1986, p.29-42.
(5) NUNES, Edson de Oliveira. 1997: 34.
(6) DEUTSCH, Karl. Política e Governo. Brasília: UnB, 1979.
(7) CAMPELO DE SOUZA. Estado e Partidos Políticos no Brasil (1930-1946). Editora Alfa-Ômega, 1976.
(8) PEREIRA, J.C. (Org). Diccionario de Relaciones Internacionales y Politica Exterior. Madrid: Ariel, 2008.
(9) PINHEIRO, Leticia. Traídos pelo desejo: um ensaio sobre a teoria e a prática da política externa brasileira contemporânea. Contexto Internacional: Rio de Janeiro, v.22, n.2, 2000. p. 23.
(10) AMORIM, Celso. Política Externa, Democracia, Desenvolvimento. Brasília: Fundação Alexandre de Gusmão, 1995. p. 243.
(11) O Fórum IBAS (sigla formada pelas iniciais de Índia, Brasil e África do Sul) nasceu de um concerto entre as três nações, visando externar à comunidade internacional a sua visão de mundo, economia, questões humanitárias e sociais, tratados em parâmetros similares entre os três Estados.
(12) FARIA; Carlos Aurélio Pimenta; LOPES, Dawisson; CASARÕES, Guilherme. Mudanças institucionais no Itamaraty, ethos corporativo e mitigação do insulamento burocrático do serviço exterior brasileiro. In: FARIA, Carlos Aurélio Pimenta (org.). Implementação de políticas públicas: teoria e prática. Belo Horizonte: Editora PUC Minas, 2012.
(13) LOPES, Dawisson. Política Externa e Democracia no Brasil. Unesp: São Paulo, 2013.
(14) IPEA. Cooperação Brasileira para o Desenvolvimento Internacional – COBRADI 2010.
(15) STEINBRUCH, Banjamin. “Falso Problema”. Jornal Folha de São Paulo On-line. Coluna Mercado, 18 jun. 2013.
(16) BNDES.
(17) Carta Aberta para Deter de Forma Urgente o Programa ProSavana.
(18) NUNES, Edson. 1997