Nos dias 28 e 29 de janeiro a CSO Partnership for Development Effectiveness (CPDE) juntamente com The Reality of Aid organizaram um seminário para debater sobre como mensurar a efetividade da Cooperação Sul-Sul. O encontro buscou discutir o desenvolvimento de políticas e indicadores no campo da Cooperação Sul-Sul (CSS) e, para isso, reuniu organizações de diversas países, como África do Sul, Argentina, Bangkok, Brasil, Egito, Filipinas, Índia, Indonésia, Nicarágua, Taiwan, Uganda, países-ilha no Pacífico e representantes do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento.
As questões levantadas buscaram refletir sobre como tem se dado a adoção dos princípios da Cooperação Sul-Sul para o Desenvolvimento pelas políticas nacionais, quais parcerias têm sido feitas, a capacidade de financiamento e mobilização de recursos, assim como sobre o progresso no campo do monitoramento da CSS e suas práticas de avaliação.
Em relação às políticas e práticas em âmbito nacional, buscou-se avaliar a extensão em que a CSS tem sido facilitada e priorizada pelos países, os passos que esses têm tomado para promover múltiplas parcerias, o engajamento de diferentes atores para esse tipo de cooperação, e como se dão os arranjos e alocação de recursos pelos países para a efetividade das políticas. Sobre o monitoramento, discutiu-se iniciativas para o desenvolvimento de indicadores e experiências em levantamento de dados tanto no nível global, como no regional e nacional para a viabilização de práticas sistemáticas de monitoramento e avaliações das políticas de CSS.
Apesar dos esforços em direcionar o debate para o campo do monitoramento e avaliação, tendo em vista o tema do seminário, uma série de desafios e obstáculos foram identificados nas exposições e discussões ao longo dos dois dias de encontro. Dado que o conceito do que é Cooperação Sul-Sul ainda não está definido, as iniciativas que buscam medi-la são rodeadas de questionamentos e incertezas sobre o que, afinal, deve ser medido. Nesse sentido, boa parte da discussão esbarrou nas definições e princípios que, embora tenham contornos comuns e acúmulos construídos em importantes encontros – desde Bandung (1955) a Buenos Aires (1978), Nairóbi (2009), Bogotá (2010) e Délhi (2013)[1] – não contam com uma arquitetura clara e acordada entre os Estados que permita a construção de mecanismos de monitoramento e avaliações de amplo alcance, além dos problemas em relação ao acesso aos dados nos países, que permitiria uma análise qualificada sobre os projetos em curso, valores investidos e resultados alcançados.
Cada país envolvido nas discussões sobre CSS tem seu repertório de políticas criando, assim, entendimentos diferentes sobre o que é caracterizado como Cooperação Sul-Sul. Para o governo da Índia e da China, por exemplo, projetos desenvolvidos pelos Exim Banks (Export-Import Bank) podem ser contabilizados como Cooperação Sul-Sul, para o governo brasileiro as atividades que esse tipo de banco realiza não entram no escopo dessa cooperação.
Além disso, há muita discussão sobre como distinguir o que é comércio exterior de empréstimos e de doações, assim como dar conta de computar políticas que envolvam transferência de tecnologias e habilidades, que constituem ativos intangíveis e difíceis de serem quantificados. Isso impõe à CSS uma tarefa desafiadora de pensar indicadores que consigam computar e mensurar essas novas propostas de cooperação, cuja natureza é amplamente qualitativa e exige mecanismos mais sofisticados de mensuração que vão além dos fluxos financeiros.
Essas questões levaram a reflexões sobre o desafio de construir um quadro conceitual comum que consiga atender a heterogeneidade presente entre os países do Sul e a multiplicidade de ações descentralizadas que ainda configuram as iniciativas de CSS.
Entende-se que os indicadores da cooperação tradicional Norte-Sul, encabeçados pela OECD através do Development Assistance Committee (DAC)[2], não são suficientes para refletir os propósitos da Cooperação Sul-Sul, sendo necessário, portanto, desenvolver novos referenciais. As grandes conferências sobre Cooperação Sul-Sul realizadas no âmbito das Nações Unidas geraram um conjunto de princípios normativos e operacionais sobre o tema que entendem que a CSS deve ser caracterizada pelos seguintes princípios: i) respeito a soberania nacional; ii) parceria entre iguais; iii) não condicionalidade; iv) não interferência nos assuntos domésticos; e v) benefícios mútuos. Em relação aos aspectos operacionais a CSS deve prezar por: i) accountability mútuo e transparência; ii) desenvolvimento de efetividade; iii) coordenação de iniciativas com base em evidências e resultados; e iv) abordagem multi-stakeholder.
Apesar desses princípios orientadores, ao analisar na prática atuação dos países e suas políticas de CSS diversos desafios são identificados, tanto por causa da heterogeneidade entre os países do Sul como pela ausência de um arcabouço mais afinado sobre o que caracteriza uma política de CSS e como mensurá-la. Na tarefa de transformar esses princípios gerais em uma metodologia capaz de ser adotada pelos países e monitorada, algumas iniciativas têm surgido, tanto em nível governamental como entre organizações da sociedade civil e redes.
Durante o seminário algumas iniciativas foram identificadas nesse sentido. Conforme apontou a Assessora de Relações Internacionais da Ação Educativa, e membro representante da ABONG, Filomena Siqueira, a Agência Brasileira de Cooperação (ABC), por exemplo, em evento realizado pela UNCTAD em dezembro de 2015, submeteu uma proposta de metodologia para mensurar a CSS composta por cinco sessões que envolvem dados quantitativos e qualitativos a serem coletados de acordo com a categoria da cooperação[3]. Nessa proposta o objetivo é garantir que toda categoria tenha visibilidade (desenvolvimento de capacidade, cooperação humanitária, educacional, ciência e tecnologia, financeira, investimento e comércio) e que possa ser mensurada nas suas especificidades, buscando evitar a quantificação da cooperação em padrões exclusivamente monetários.
Outra proposta em circulação foi feita pela Network of Southern Think-Tanks (NeST) [4], em setembro de 2015, que busca oferecer aspectos conceituais e metodológicos para mensurar a quantidade, qualidade e impacto da CSS para o desenvolvimento internacional, sugerindo um conjunto de critérios e métodos para avaliar a cooperação.
A Global Partnership for Effective Development Cooperation (GPEDC), através de diferentes eventos, inclusive neste seminário em questão, também tem desenvolvido uma proposta de enquadramento para CSS que busque definir as áreas centrais, as ações de mensuração e as ferramentas utilizadas de modo a avaliar a efetividade da cooperação para o desenvolvimento.
Desta forma, identificam-se diferentes iniciativas em curso que estão sendo debatidas por múltiplos atores, sejam agências dos governos, redes, think-tanks ou organizações da sociedade civil que buscam participar e enriquecer esse processo construtivo visando o desenvolvimento de uma nova relação entre os países que a Cooperação Sul-Sul propõe.
Conforme foi amplamente apontado no seminário, entende-se que a CSS como uma política globalmente reconhecida é recente, do início deste século XXI fruto da emergência de diversos países do Sul no cenário internacional, e mais recente ainda são as iniciativas de construção de um quadro conceitual comum que permita a sistematização de práticas de mensuração e avaliação. A novidade do tema faz com que o debate seja permeado por questionamentos, entendimentos diferentes e insuficiência de informações. Porém, cada vez mais stakeholders têm colocado luz sobre essas questões buscando respondê-las através da construção de um arcabouço que permita o desenvolvimento qualificado da CSS.
Nesse sentido, o que se observa é que a Cooperação Sul-Sul é uma política em construção, cujos desafios refletem não apenas a complexidade do conteúdo que pretende ser desenvolvido, de caráter muitas vezes intangíveis e majoritariamente qualitativo, mas também a complexidade presente nos países do Sul global, que não são uniformes e apresentam uma série de desafios internos que impactam na cooperação, sejam eles de ordem econômica, política e institucional.
Essas questões reforçam um outro desafio, que não é exclusivo da CSS mas que sem dúvidas está presente nela, de desenvolver parâmetros e indicadores globais que, ao mesmo tempo, possam ser aplicados no nível nacional de maneira coerente e com ferramentas que garantam um processo de accountability e avaliação por parte do Estado e da sociedade.
[1] http://www.un.org/en/ecosoc/newfunct/dcfdelhi.shtml[2] http://www.oecd.org/dac/evaluation/daccriteriaforevaluatingdevelopmentassistance.htm[3] Para acessar a proposta: <http://unctad.org/en/Pages/MeetingDetails.aspx?meetingid=984>[4] Documento disponível para download: <http://www.saiia.org.za/news/nest-dialogue-emerging-partners-in-africas-development>